FOCUS

Qu’est-ce qu’une INDH ?

Gauthier DE BECO
Chercheur post-doctorant et chargé de cours à la Katholieke Universiteit Leuven (KUL)

Le concept d’INDH (Institution nationale des droits de l’Homme), que les Nations Unies cherchent à promouvoir dans l’ensemble des pays du monde, reste mal connu du public. À l’heure où l’on discute de la création d’une telle institution en Belgique, de quelles expériences européennes pourrait-on s’inspirer ?

Les INDH sont, pour la plupart, des acteurs relativement nouveaux dans le paysage des droits de l’Homme. L’idée date toutefois de la création des Nations Unies, qui dès 1946 avait appelé les États à créer des organes au niveau national pour la mise en oeuvre des droits de l’Homme. Ainsi, la Commission nationale consultative des droits de l’Homme française fût la première INDH à être créée en 1947. La plupart des INDH ont cependant vu le jour dans les années 1990 et, en ce qui concerne l’Europe, les années 2000.

Les Principes de Paris ne prescrivent rien en ce qui concerne la forme des INDH. Il est cependant possible de distinguer quatre modèles dont on peut retrouver des exemples au sein de l’Union européenne.

C’est principalement avec l’avènement des Principes de Paris, adoptés en 1991 par les INDH existant à l’époque et approuvés en 1993 tant par la Commission des droits de l’Homme que par l’Assemblée générale des Nations Unies, que les INDH ont été reconnues formellement par la communauté internationale [1]. Ces Principes stipulent entre autres qu’une INDH doit être dotée « d’un mandat aussi étendu que possible » pour promouvoir et protéger les droits de l’Homme. Pour ce qui est de leur structure, plutôt que d’établir des garanties formelles, ils requièrent des INDH qu’elles respectent des principes fondamentaux : l’indépendance et la représentativité. Assurer leur indépendance suppose de les protéger contre les interférences des autorités publiques. À cette fin, il faut qu’elles soient établies sur la base d’un acte constitutionnel ou législatif, que leurs membres puissent agir en toute indépendance et qu’elles aient un budget suffisant pour leurs activités. Pour garantir leur représentativité, la procédure de nomination des membres doit assurer la représentation des différents secteurs de la société civile, avec qui les INDH doivent pouvoir travailler en étroite collaboration.

Selon les Principes de Paris, une INDH est donc un organe public financé par l’État et reflétant la société civile, qui veille au respect des droits de l’Homme en toute indépendance. L’importance des Principes de Paris a été également reconnue lors de la Conférence mondiale sur les droits de l’Homme tenue à Vienne en 1993 [2] et renforcée encore récemment par la référence à ces Principes dans deux traités internationaux des droits de l’Homme [3].

Quel est le rôle des INDH ?

Les INDH sont, en quelque sorte, des acteurs de « troisième type », à mi-chemin entre les acteurs étatiques et non étatiques. Leur rôle consiste à examiner si l’action des États – leur législation mais aussi leur pratique administrative – est conforme aux traités internationaux relatifs aux droits de l’Homme. En pratique, les INDH donnent aux autorités publiques des avis, sous forme de rapports ou de recommandations, sur des questions problématiques, en prenant en compte non seulement les normes juridiques mais également l’impact des politiques publiques sur la jouissance des droits de l’Homme par les citoyens. Il peut s’agir, par exemple, des conséquences d’un projet ou d’une proposition de loi sur des catégories spécifiques de personnes vulnérables, telles que les enfants ou les personnes handicapées, ou de questions qui font l’actualité, telles que le droit au logement dans les grandes villes et le droit à la vie privée sur Internet. Elles préviennent, en quelque sorte, la condamnation des États, en mettant leur expertise à la disposition du gouvernement, de l’administration publique et du parlement.

Un autre rôle consiste à assurer le suivi des décisions des organes internationaux de surveillance du respect des droits de l’Homme, tels que les jugements de la Cour européenne des droits de l’Homme et les recommandations des comités d’experts des Nations Unies. Les INDH sont également chargées d’assurer une large diffusion des droits de l’Homme en œuvrant pour l’éducation aux droits de l’Homme. Ils organisent des formations à l’attention de personnes en contact avec des groupes vulnérables, telles que les forces de l’ordre, les gardiens de prison, les syndicats, les assistants sociaux, les services médicaux mais également les juges et les avocats. Les INDH lancent par ailleurs des campagnes promotionnelles pour sensibiliser le grand public, en collaboration avec les organisations de la société civile. Certaines INDH ont également la fonction de traiter des plaintes pour violations des droits de l’Homme, y compris par la médiation, et peuvent agir en justice au nom des victimes, mais cela est optionnel au regard des Principes de Paris.

Des statuts fondateurs qui répondent aux Principes de Paris (…), un budget pour pouvoir fonctionner (…) et des personnes compétentes qui sont capables de se placer au-dessus de la mêlée pour le bien de l’INDH.

Au niveau international, les INDH ont créé un Comité international de coordination des INDH. Ce Comité a un Sous-comité d’accréditation qui octroie aux institutions candidates un statut A, B ou C, selon qu’elles sont pleinement, partiellement ou pas du tout conforme aux Principes de Paris. Grâce ce système, il est possible de savoir quelles institutions revendiquant l’appellation « INDH » peuvent réellement être qualifiées comme telles à travers le monde [4]. Il existe ainsi, au sein de l’Union européenne, 13 INDH de statut A [5].

Quels sont les modèles d’INDH ?

Les Principes de Paris ne prescrivent rien en ce qui concerne la forme des INDH. Il est cependant possible de distinguer quatre modèles dont on peut retrouver des exemples au sein de l’Union européenne [6].

En premier lieu, les INDH peuvent prendre la forme d’organes consultatifs composés de représentants des différents secteurs de la société civile. Ces institutions ont principalement une fonction d’avis vis-à-vis des autorités publiques. L’exemple le plus connu est la Commission nationale consultative des droits de l’Homme de la France, qui a servi d’inspiration au Luxembourg et à la Grèce. Cette institution compte 64 membres, y compris des représentants d’ONG, des syndicats mais également des experts en droits de l’Homme ainsi, qu’avec voix consultative, des représentants gouvernementaux. Son assemblée plénière se réunit au moins six fois par ans et ses membres reçoivent des jetons de présences. Elle est également divisée en six sous-commissions thématiques. L’avantage de ce modèle, propre aux pays francophones, est la représentativité de l’INDH grâce à la forte présence de la société civile, qui lui assure une grande légitimité. L’inconvénient est que sa lourde structure peut freiner son fonctionnement et décourager la participation de ses membres.

En second lieu, les INDH peuvent se présenter comme des commissions d’experts. Ces institutions sont chargées d’enquêter sur des questions problématiques et de traiter des plaintes pour violations des droits de l’Homme. Un exemple est la Commission irlandaise des droits de l’Homme, qui a son équivalent en Angleterre et en Écosse. L’avantage de ce modèle, plutôt de type anglosaxon, est l’implication de « commissaires  » spécialisés, qui garantit l’effectivité de l’INDH. En ce qui concerne la Commission irlandaise des droits de l’Homme, ces commissaires travaillent à mi-temps, mis à part le président qui travaille à plein temps, et sont rémunérés. Il s’avère cependant que ces institutions sont parfois gérées de manière confuse à cause des agendas variés des commissaires et hésitent à prendre des affaires à bras le corps lorsqu’elles sont trop sensibles.

En troisième lieu, les INDH peuvent prendre la forme d’instituts possédant à la fois un conseil d’administration restreint et un conseil d’avis plus large comprenant des représentants des différents secteurs de la société civile. Ces institutions font principalement de la promotion des droits de l’Homme, bien qu’elles donnent aussi des avis aux décideurs politiques. L’Institut danois des droits de l’Homme en est un exemple, dont l’Allemagne s’est inspirée. Cette institution a un conseil d’administration avec 13 membres ainsi qu’un conseil d’avis comprenant les membres du conseil d’administration ainsi que des représentants d’ONG, des syndicats et, avec voix consultative, des ministères. L’avantage de ce modèle, propre aux pays nordiques, est la répartition des tâches entre les deux organes, dont l’un s’occupe de la gestion journalière (le conseil d’administration) et l’autre remplit la fonction de plateforme de discussion (le conseil d’avis). L’inconvénient est que l’INDH se borne à l’éducation aux droits de l’Homme.

En quatrième lieu, les INDH peuvent être des médiateurs ou « Ombudsmen », éventuellement accompagnés de médiateurs-adjoints. Leur tâche consiste à traiter des plaintes pour violations des droits de l’Homme et, dans une moindre mesure, à faire des recommandations. Un exemple est le Defensor del Pueblo en Espagne qui a son équivalant au Portugal. L’avantage de ce modèle, plutôt de type hispanique, est la visibilité de l’INDH. Comme leur nom l’indique, ces institutions sont formées par une seule personne, dont l’image et le charisme seront déterminants pour l’INDH. L’inconvénient est la limitation de leur mandat à la résolution des problèmes avec l’administration publique et la faible représentation des différents secteurs de la société civile. Il existe d’ailleurs de nombreux médiateurs qui ne sont pas des INDH.

Quelle est la « bonne » INDH ?

Aucun modèle n’est a priori supérieur ou inférieur aux autres, mis à part peut-être le quatrième dont la qualification en tant qu’INDH peut susciter des doutes. Le modèle à choisir dépend surtout du contexte institutionnel d’un État. S’il existe déjà des instances nationales qui sont partiellement chargées de promouvoir et protéger les droits de l’Homme, il est plus utile de créer une petite structure qui collaborera avec ces institutions. En outre, il est possible de s’inspirer des différents modèles décrits plus haut afin de combiner leurs avantages respectifs. Une option est, par exemple, d’avoir une double structure, comme celle des instituts, avec un mandat qui reprend en partie celui des organes consultatifs et/ou des commissions, tenant compte à nouveau du contexte institutionnel.

Toutefois, il ne faut pas oublier qu’une « bonne » INDH devra en pratique toujours répondre à trois critères : des statuts fondateurs qui répondent aux Principes de Paris, pour lesquels l’apport des experts peut être utile, un budget pour pouvoir fonctionner, ce qui déped de l’État, et des personnes compétentes qui sont capables de se placer au-dessus de la mêlée pour le bien de l’INDH, chose qui dépend en partie de la chance. Ces critères sont les trois ingrédients nécessaires pour que la mayonnaise puisse prendre…

[1] Commission des droits de l’Homme, Résolution 1992/54, 3 mars 1992, E/CN.4/ RES/1992/54 ; Assemblée générale des Nations Unies, Résolution 48/134, 20 décembre 1993, A/ RES/48/134. Les Principes de Paris sont divisés en quatre chapitres : A. Compétences et attributions, B. Composition et garantie d’indépendance et de pluralisme, C. Modalités de fonctionnement et D. Principes complémentaires concernant le statut des institutions ayant des compétences à caractère quasi juridictionnel. Voir G. de Beco et R. Murray, Commentary on the Paris Principles on National Human Rights Institutions, Cambridge, Cambridge University Press, à paraître.

[2] Conférence mondiale sur les droits de l’Homme, Déclaration et Programme d’action de Vienne, 12 juillet 1993, A/ CONF.157/23, Partie II, §36.

[3] Article 18, §4, Protocole facultatif se rapportant à la Convention contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants ; Article 33, § 2, Convention relative aux droits des personnes handicapées. Voir à ce sujet, G. de Beco, « Article 33 (2) of the UN Convention on the Rights of Persons with Disabilities. Another Role for National Human Rights Institutions ? », (2011) 29 (1) Netherlands Quarterly of Human Rights 84-106.

[4] La liste des INDH accréditées par le sous-comité d’accréditation est disponible sur le site www.nhri.ohchr.net.

[5] Par ordre chronologique de création : la Commission nationale consultative des droits de l’Homme de la France (1947), l’Institut danois de droits de l’Homme (1987), le Médiateur de la République de Croatie (1992), la Commission hellénique nationale des droits de l’homme (1998), le Commissaire pour la protection des droits civils de la Pologne (1999), le Médiateur du Portugal (1999), le Médiateur de l’Espagne (2000), la Commission irlandaise des droits de l’Homme (2000), la Commission consultative des droits de l’homme du Luxembourg (2000), la Commission nord-irlandaise des droits de l’Homme (2001), l’Institut allemand des droits de l’Homme (2001), la Commission pour l’égalité et les droits de l’Homme du Royaume-Uni (2006) et la Commission écossaise des droits de l’Homme (2008). Aux Pays-Bas, le College voor de rechten van de mens est en voie d’être accrédité par le sous-comité d’accréditation. La Belgique, en revanche, a seulement une INDH de Statut B, à savoir le Centre pour l’égalité des chances et la lutte contre racisme.

[6] Pour plus de détails sur les différents modèles d’INDH, voir G. de Beco, « National Human Rights Institutions in Europe », Human Rights Law Review, 2007, Vol. 7, n° 2, pp. 331-370, ici pp. 342-351.