Accueil du site  >Zone libre  >Les contradictions du New public management
23.10.2013

Les contradictions du New public management

Luc JANDRAIN
Fonctionnaire au Service public de Wallonie

En juillet 2013, le gouvernement a entériné une réforme des carrières de la Fonction publique, et par-là un nouveau système d’évaluation des employés statutaires et contractuels.

Six mois plus tôt, en janvier 2013, la revue Politique publiait un intéressant dossier sur la fonction publique. Cet ensemble d’articles interpelle, pour qui vit au quotidien cette montée en puissance du « New Public Management », et a dès lors donné l’envie au fonctionnaire que je suis de prendre la plume…

Si le NPM se fait fort d’introduire davantage de dynamisme mais aussi de rationalité dans la gestion publique, au travers, notamment, de la fixation d’objectifs et de l’évaluation des résultats, cette volonté ne peut être considérée, a priori, que positivement.

Minimiser l’importance du « métier » comme le fait le NPM représente un danger dont on ne prendra sans doute pleinement conscience que d’ici quelques années, lorsqu’on constatera que le sommet de l’administration est finalement assez peu en prise par rapport aux différents « contenus » du métier…

Mais qui veut introduire davantage de rationalité se doit aussi de présenter, évidemment, une cohérence interne irréprochable. Le présent article va essayer d’analyser, avec modestie, la position du NPM au regard de trois problématiques : l’importance de l’autorité politique, la dynamique du changement et la motivation des agents. Il mettra en évidence un certain nombre de contradictions. Il ne s’agit pas ici de dénigrer sans discernement, mais de montrer les limites de ce mode de pensée et d’action, et de l’appeler à un peu plus de circonspection….

L’importance de l’autorité politique

Le NPM se présente généralement comme la traduction d’une volonté de dynamiser la fonction publique : passer du paradigme de la stabilité/prudence au paradigme de la créativité/flexibilité [1].

Il trouve son fondement dans la théorie des processus [2], en cours initialement dans le secteur privé. Son schéma est simple : les éléments d’entrée sont travaillés au sein d’une activité pour donner un produit/service destiné à une clientèle. La mise en œuvre du processus est sous-tendue par des ressources, dont l’allocation est décidée par le management, qui en rend in fine compte auprès des actionnaires, et est accompagnée, élément plus récent, par une analyse des risques.

Vue sous cet angle, l’activité du secteur public ne diffère pas fondamentalement de l’activité du secteur privé : elle comporte également des éléments d’entrée, qui sont travaillés au sein d’une activité, pour donner un produit/ service dont le bénéficiaire final est généralement appelé « usager » plutôt que « client ».

Une différence, de taille, se situe toutefois au niveau des moyens, qu’ils soient humains ou matériels, pour la gestion desquels il existe des contraintes bien plus lourdes que dans le secteur privé, en fonction d’une part de règles propres à la gestion publique, mais, surtout, du fait que le pouvoir de décision « ultime » se trouve entre les mains de l’autorité politique, et non du management.

Dans ces circonstances, estimer qu’à l’entité « actionnaires », dans le secteur privé, correspondrait, dans le secteur public, « l’autorité politique, » est une vue de l’esprit. Le politique, et singulièrement le pouvoir exécutif, disposent d’un pouvoir d’intervention dans le processus bien plus étendu que celui dont sont dotés les actionnaires d’une société privée.

Mais c’est là sans doute que se situe le caractère subtil des choses. Pour répondre, notamment, aux exigences citoyennes, de plus en plus lourdes, de séparation des sphères administrative et politique, il n’y a sans doute plus d’intervention directe du politique dans la gestion quotidienne des administrations comme on a pu en connaître par le passé. Mais l’autonomie qui est laissée aux administrations revêt toutefois un caractère bien relatif : il s’agit plutôt d’une « autonomie sous condition ». Tant que la gestion ne lui pose pas de soucis, l’autorité politique « laisse faire » le management. D’où sans doute, pour ce dernier, le sentiment – certains diraient l’illusion - qu’il dispose d’une autonomie. Mais dès que survient un problème, le politique reprend les commandes.

Une illustration, certes anecdotique mais néanmoins parlante, de cette situation fut la récente menace de suppression de 40 emplois au sein du SPF Santé publique au mois de mai 2013, suite à la réduction de son budget « personnel ». Un appel du management fut lancé aux agents pour leur suggérer de réduire volontairement leur temps de travail, ou de recourir à toutes formules de congés sans solde, afin de diminuer la masse salariale, et d’éviter ainsi ces licenciements. Cet innovant appel à la solidarité fut divulgué dans la presse un mercredi [3], étouffé dans l’œuf par la ministre compétente dès le jeudi …

La dynamique de changement

Depuis plusieurs années déjà, le haut management de l’administration est désigné pour une durée déterminée, généralement qualifiée de « mandat ». Dans le cadre de l’exécution de ce mandat, le plus haut manager doit habituellement établir un plan stratégique et un plan opérationnel. Qui dit changement du plus haut manager dit… nouveaux plans, les plans risquant ainsi de se succéder les uns aux autres, sans qu’une cohérence globale ne puisse être assurée…

Or, chacun sait que l’implémentation du changement demande du temps, et suit une courbe, faite de différentes phases [4] : résistance, acceptation, intégration . Pour que le changement porte ses effets, il faut donc lui laisser du temps. Et l’on voit dans quelle dialectique nous nous engageons : pour assurer le changement, il faut un minimum de stabilité. A défaut, on risque de se trouver dans une situation de fébrilité permanente, dont la caractéristique principale devrait être une assez large improductivité [5]…

Il n’est dès lors pas opérant de s’enfermer dans une « théorie » managériale qui serait par trop imperméable. Le changement appelle une perméabilité… à l’adaptation, et une acceptation de la remise en question… Le NPM est-il capable de ce regard critique sur lui-même ?

Si certes la voie du changement peut passer par des modifications au niveau de la gestion (amélioration de l’efficience), on ne peut négliger les interrogations qui doivent être posées par rapport au contenu du « métier ». Sont notamment visés ici les dispositifs réglementaires, qui sont au cœur même de l’action publique. Interroger leur pertinence, voir s’ils répondent bien aux objectifs qui leur ont été assignés (analyse de l’efficacité) et s’ils sont en phase par rapport aux besoins des usagers et de la société, tenter de les simplifier, vérifier s’ils s’inscrivent bien dans une logique de priorités, c’est la toute première voie d’inscription dans une dynamique de changement…

Et « manager » une équipe d’agents publics est un travail de nature différente de « manager » une équipe de vendeurs. Sans doute, dans le secteur privé, la technique managériale reste-t-elle la même quel que soit ce qui est vendu. Mais, dans le secteur public, minimiser l’importance du « métier » comme le fait le NPM représente un danger dont on ne prendra sans doute pleinement conscience que d’ici quelques années, lorsqu’on constatera que le sommet de l’administration est finalement assez peu en prise par rapport aux différents « contenus » du métier…

La motivation des agents

La question de la motivation des agents est sans doute restée pendant longtemps quelque peu négligée dans le secteur public. Absence de « carottes » et « mollesse du bâton » obligent, diraient certains… Il y a donc ici un apport positif du NPM qui a le mérite de ramener cette question fondamentale au devant de la scène.

Dans ce domaine, le NPM semble assez enclin, dans la logique qui est généralement la sienne, à faire appel à des consultants externes privés, qui ont souvent recours à la théorie de la motivation mise au point par Abraham Maslow [6], à savoir la célèbre « pyramide des besoins » Celle-ci fixe une série de besoins et établit le postulat que les besoins d’un niveau supérieur ne peuvent être satisfaits que si les besoins de niveaux inférieurs le sont préalablement. Pour rappel, ces besoins sont, du niveau inférieur vers le supérieur : les besoins physiologiques, le besoin de sécurité, le besoin d’appartenance à un groupe, le besoin d’estime et, pour finir, le besoin d’accomplissement de soi.

Ainsi, la motivation au travail serait « l’accomplissement de soi », à traduire par, notamment : être dans un état d’émulation créative, continuer à progresser via des formations et des échanges, être consulté et écouté, pouvoir transmettre ses connaissances, …

Il s’agit d’une vision assez largement élitiste, car il est probable qu’une large part des travailleurs, du secteur privé comme du secteur public, ne cherchent pas obligatoirement, dans le travail, la satisfaction des besoins de 5ème niveau, et donc l’accomplissement de soi.

L’objectif au travail de « l’employé moyen » est sans doute bien plus modeste, ce d’autant qu’à côté du travail existent de nombreuses autres sphères (famille, amis, hobby, engagement associatif, ..) dans lesquelles il lui est possible de trouver un épanouissement…

Sans doute l’accomplissement de soi – par le travail – est-il la visée du haut management, mais on ne peut pour autant en conclure que l’ensemble des agents de la fonction publique partagent ce même idéal… Le haut management ne « projette »-t-il dès lors pas sur les agents ses propres besoins ou aspirations ?

Se pose dès lors une autre question, plus importante encore sans doute : le haut management est-il à même de percevoir, en toute objectivité quels sont les besoins des usagers, en sachant éventuellement « se mettre à leur place » ? Ne risque-t-il pas d’opérer à ce niveau la même « projection » que celle qui vient d’être décrite ?

Pour en revenir à la motivation des agents, des enquêtes [7] menées sur ce sujet ont notamment montré que la satisfaction des employés du secteur public découle pour une partie importante du fait de se sentir utiles dans la société, d’avoir la conviction de rendre un service à la population, de savoir que leur travail a un sens, celui du bien commun.

Quelles évolutions ?

Comme il l’a été indiqué, il ne faut pas négliger la place centrale qu’occupe l’autorité politique dans la gestion de la chose publique. L’Administration dispose d’une capacité d’action limitée, l’autorité politique étant le véritable siège de la décision. Mais l’administration doit précisément être capable de jouer un véritable rôle de conseiller du politique : ne pas se limiter à veiller à une gestion la plus adéquate possible des moyens (axe efficience) mais s’interroger sur les objectifs mêmes des politiques qui sont menées (axe efficacité). S’il est important de développer les capacités managériales au sein du personnel d’encadrement, il ne faut pas perdre de vue les compétences métier. Ce sont elles qui fondent aussi la capacité à conseiller l’autorité politique dans les différentes matières gérées.

Et sous l’angle de l’efficience, il convient d’être attentif à ne pas ajouter de nouvelles contraintes [8] à celles déjà existantes, sous peine d’en arriver à une « néobureaucratie managériale » [9], avec tout son lot de formalisations excessives, ce qui serait tout de même un comble…

La théorie de Maslow rappelle utilement l’importance des besoins. Si certains apports peuvent lui être reconnus, les managers ne peuvent toutefois ignorer les motivations des agents ancrées dans la réalité, en gardant un esprit ouvert à d’autres théories sans doute plus en phase avec le vécu des agents.

Il faut renouveler le constat, tel qu’il avait pu être fait au début des années 80, que c’est en période de crise que les théories de type « individualistes » ou « élitistes », remontent à la surface [10]. Ce qui en souligne quelque part le caractère finalement éminemment conjoncturel…

Il me semble pour finir que, dans la gestion de la fonction publique, ce sont des évolutions qui doivent être conduites plus que des « révolutions », fussent-elles « managériales ». Essayer de capitaliser sur les potentialités et les compétences des agents, sur leur désir d’être au service du public, et écrire de nouvelles pages, sans recourir à des théories « prêtes à penser », avec organisation et rationalité certes mais, aussi, capacité de se remettre en question et ouverture d’esprit…

[1] Louise Lemire, Denis Proulx et Luc Corremans, « Modernisation de l’État et gestion des ressources humaines », éd. Athena, 2005.

[2] Voir notamment les travaux de Robert S. Kaplan et David P. Norton sur le « balanced scorecard » (« tableau de bord prospectif »), 1992-2003.

[3] Le 22 mai 2013.

[4] Suivant la Courbe du deuil d’E. Kübler-Ross, 1969.

[5] Annie Bartoli, Management dans les organisations publiques, Dunod, 2009, p. 332.

[6] A. Maslow, « A theory of human motivation », Psychological Review, n°50, 1943.

[7] Voir notamment les travaux d’Yves Emery sur l’identité et les motivations de l’agent public, Revue française d’administration publique, 2008-2012.

[8] Comme une multiplication des indicateurs à relever, par exemple.

[9] Expression empruntée à Hervé Chomienne, Université de Versailles Saint-Quentin.

[10] Voir par analogie D. Cabiaux, « Le césarisme menace l’Europe et notre démocratie », éditorial de la R nouvelle, CSC services publics, juin 2013 et disponible sur le site de Politique.