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DÉCODAGE

Une politique fiscale européenne incohérente

Christophe QUINTARD
Directeur du service d’études de la FGTB (département Économie et Développement durable)

À l’heure où tous les États membres de l’Union européenne sont confrontés à une crise économique et financière d’une ampleur quasi sans précédent, se poser la question du futur de la politique budgétaire et fiscale au sein des pays de l’Union est incontournable.

À ce jour, toutes les initiatives prises en matière de budget par la Commission européenne et le Conseil depuis le début de la crise sont orientées sur la « nécessité de limiter les dépenses » et ont pour effet – ou objectif ? – de mettre à mal notre modèle social.

Depuis des années, le monde syndical dénonce cette approche unilatérale tout en appelant à une politique budgétaire et fiscale favorisant l’emploi et la cohésion sociale. Cela ne peut se faire que par une meilleure taxation du facteur de production « Capital » au sein de l’UE et donc par une coordination fiscale.

La politique de convergence fiscale européenne constitue un véritable monstre du Loch Ness. Sans retourner à la nuit des temps et en se concentrant sur la fiscalité du capital, le point de départ de notre analyse sera la décision de libéralisation totale des mouvements des capitaux au sein de l’UE en juillet 1990. Cette libéralisation ne fut pas accompagnée par des mesures d’harmonisation de la taxation des capitaux.

Cette décision a accéléré la concurrence fiscale entre les États membres, chaque pays tentant d’attirer chez lui les capitaux tant dormants (placements) que productifs (création de sociétés). Cette concurrence fiscale accrue a amplifié la nécessité d’une politique d’harmonisation fiscale au sein de l’UE.

La Commission a pris d’ailleurs rapidement conscience de cet état des choses.

Dès le début des années 90, elle mettait sur pied une commission d’experts pour étudier la problématique de l’harmonisation fiscale. Cette commission a élaboré le rapport Ruding (du nom de son président, un ancien ministre des Finances hollandais) qui énumère toutes les pistes pour mettre en œuvre le processus de convergence fiscale. Toutes ces pistes visent à stopper l’érosion des recettes budgétaires venant de la fiscalité sur les capitaux et son corollaire, l’augmentation de la taxation des revenus du travail.

Or, pour maintenir notre modèle social et économique européen, avec ses services publics importants, de bons niveaux de protection sociale, un niveau suffisant de recettes fiscales et budgétaires est nécessaire.

"En l’absence d’harmonisation, la concurrence s’installe donc sur la base la plus mobile, le capital."

Modèle dont même Barroso, le président de la Commission, a reconnu publiquement, au début de la crise en 2008, sa grande valeur en ce qu’il permet, en période difficile, de mieux protéger les citoyens face aux incertitudes et d’avoir un effet de relance par le soutien de la demande.

Pourtant, depuis, ce modèle est qualifié de « dépassé et plus soutenable » par certains et non des moindres, comme Mario Draghi [1], le président de la Banque centrale européenne.

À l’heure où les finances publiques sont mises à mal, il existe pourtant un besoin de lancer de nouvelles impulsions budgétaires pour favoriser la croissance économique et la création d’emplois. Dans ce contexte particulier, la fiscalité devient donc un enjeu politique majeur.

À ce jour, nous ne pouvons pas dire que nous avons assisté à de grandes avancées dans le périmètre de la fiscalité au sein de l’UE.

Après le rapport Ruding en 92, la Commission disait à nouveau, avec le rapport de Vérone de 96, qui déboucha sur les travaux du groupe du Commissaire Monti, qu’un des principaux challenges de la politique fiscale au sein de l’UE était « la stabilisation des recettes fiscales des États membres  », les autres étant « le bon fonctionnement du Marché unique » et « l’emploi ».

Fiscalité des entreprises a minima

Depuis plus de 20 ans, nous assistons toutefois globalement à une diminution de la part des salaires et autres transferts sociaux dans le PIB et, en parallèle, à une augmentation de la part du facteur de production capital dans la valeur ajoutée.

Fort de ces constats, il est plus que nécessaire d’assurer un niveau suffisant d’imposition de toutes les formes de revenus. Or, il est difficile de taxer ce que l’on ne connaît pas ou ce qui a tendance à partir chez le voisin !

Ce qui signifie qu’il est nécessaire d’avoir une connaissance de tous les revenus et de mettre fin à la concurrence fiscale, qui se révèle toujours dommageable pour l’ensemble des acteurs de la vie sociale et économique, et donc notre modèle social.

Seulement dans une économie globalisée, les États membres cherchent à se positionner sur le plan fiscal.

La première motivation de ce positionnement est le rôle accru de la fiscalité dans la localisation des activités économiques. La suppression des obstacles non fiscaux a accru le poids de la fiscalité dans la localisation de ces activités. En l’absence d’harmonisation, la concurrence s’installe donc sur la base la plus mobile, le capital. Pourtant, la politique fiscale doit rencontrer d’autres objectifs que ce positionnement. Il lui incombe toujours de financer la production de biens et de services publics estimés nécessaires à une cohésion sociale optimale et de contribuer à la redistribution des revenus.

Le rapport Ruding recommandait d’harmoniser tant la base d’imposition que les taux d’imposition des entreprises en leur fixant une marge de 30 à 40%.

Pourtant, au cours des années 90, nombre de pays de l’UE mirent en place des régimes fiscaux préférentiels, avec en Belgique la création des centres de coordination. L’émergence de ces régimes fiscaux préférentiels a bien évidemment suscité des réactions des autres pays. Rapidement, les limites de ces réactions unilatérales apparurent. Le besoin d’une approche multilatérale s’est fait sentir. Dans la deuxième moitié des années 90, deux initiatives politiques majeures se sont concrétisées : le code de conduite européen en matière d’imposition des sociétés et les travaux de l’OCDE sur la concurrence fiscale dommageable. La concurrence fiscale basée sur les régimes préférentiels fut considérée comme dommageable et pratiquement réduite à néant par ces démarches multilatérales.

Malheureusement, le fait de fixer un taux d’impôt des sociétés très faible ne fut pas considéré comme dommageable et les taux devinrent l’instrument majeur de positionnement.

Cela n’empêcha toutefois pas certains États membres de créer de nouveaux régimes préférentiels pour attirer chez eux des entreprises, pour des raisons purement fiscales. Citons à titre d’exemple, la Belgique et ses célèbres intérêts notionnels.

L’Accis, une bonne assise ?

Depuis 2003, la Commission travaille à un projet de directive en vue de créer une Assiette commune consolidée pour l’impôt sur les sociétés (Accis).

En matière d’impôt sur les sociétés, l’harmonisation de l’assiette constitue une des jambes pour pouvoir avancer dans la bonne direction. Pour traverser la tempête de la concurrence fiscale, il y a toutefois lieu de disposer d’une bonne assise et donc de marcher sur deux jambes. L’Accis ne constituera donc une réelle avancée que si elle s’accompagne d’une harmonisation du taux. Or, sur ce point la Commission ne souhaite pas d’avancée, il est à croire que l’unique taux harmonisé qui pourrait recevoir son approbation serait le taux zéro. Ce qui pourrait devenir une réalité à la lumière de l’évolution des taux d’impôt des sociétés au sein de l’Union.

La conséquence directe est que la pression augmente fortement sur les États membres pour qu’ils baissent à leur tour leur taux d’impôt des sociétés et donc qu’ils diminuent leurs rentrées budgétaires.

Dans son état actuel, le paquet fiscal européen demeure incomplet dans l’optique de la défense du modèle social européen basé sur une politique sociale volontariste et des investissements publics importants car nécessaires  ! En effet, cette concurrence fiscale diminuant leurs rentrées budgétaires, les États membres, enfermés dans le corset du pacte de stabilité, ne pourront que jouer sur le niveau de leurs dépenses sociales.

[1] Interview dans le Wall Street Journal, le 24 février 2012.