LE THÈME

Police : de Kafka à... Kafka

France BLANMAILLAND , Jean-Pierre NANDRIN

Ce seront les premières élections communales depuis la mise en œuvre de la réforme post-Dutroux, dont les zones de police sont l’un des points d’orgue. C’est l’occasion de s’interroger sur le fonctionnement de la police de proximité, notamment en termes d’efficacité et de démocratie.

À l’approche des élections, réfléchir aux résultats de la réforme des polices au niveau communal permet de mieux comprendre les enjeux électoraux lorsque s’agite, à gauche comme à droite, la promesse de « plus de policiers dans nos rues pour des quartiers plus agréables à vivre » [1].

Notons en préambule que la diversité des situations (zones mono ou pluricommunales, urbaines ou rurales), le fait que de nombreuses réalités de la sécurité dépendent d’autres niveaux de pouvoir, et un certain culte du secret [2] que connaissent bien les conseillers de police, rendent partielle une réflexion qui mériterait une longue recherche. Et peut-on glisser 45.000 policiers dans le même moule ?

Dans ces lignes, on pourra donc tout au plus faire un bref état des lieux et citer quelques enjeux.

Nouveaux modes de fonctionnement

Une enquête parlementaire s’était déjà penchée en 1980 sur les polices [3] et celles-ci avaient été durement mises sur la sellette [4]. Les événements des années quatre-vingts ont mis la population en émoi (tueurs du Brabant, CCC, drame du Heysel). Les critiques avaient pour cible l’État belge et ses représentants politiques, mais aussi particulièrement les polices, accusées tantôt de laxisme ou d’inefficacité, tantôt de violences et de discriminations.

“Toutes les personnes qui se sentent en insécurité ne le sont pas vraiment. Cette notion de « vulnérabilité » est en rapport avec ce qu’on ne maîtrise pas et dont on anticipe d’éventuelles conséquences négatives.”

D’autres encore s’inquiétèrent de certaines pratiques de recueil et de traitement des informations. Un audit externe de la police, réalisé entre 1985 et 1987, a eu des conclusions sévères.

Après l’affaire Dutroux, les accords Octopus puis la loi du 7 décembre 1998 ont prévu l’organisation d’une police intégrée à deux niveaux. Cette réforme s’est concrétisée avec la naissance le 1er janvier 2001 de la police fédérale et, le 1er janvier 2002, des 196 zones de police.

Zones autonomes

Ces zones de police sont pour la majorité d’entre elles un regroupement de plusieurs communes et elles sont administrées par un collège composé des bourgmestres et du chef de zone, une forme de participation démocratique étant exercée par des délégués des différents conseils communaux composant le conseil de police.

La loi de 1998 prévoit que la police de chaque zone soit autonome, c’est-à- dire offre un ensemble complet et suffisant de moyens pour faire face à la plupart des situations policières.

La police fédérale, outre sa mission propre (exécution du plan national de sécurité), vient en appui spécialisé. En réalité, le fédéral demande beaucoup de services au local. L’explication essentielle est simple : l’ancien système policier disposait d’un vaste parapluie, la gendarmerie. Manquait-on d’hommes, de matériel, on faisait appel à la gendarmerie. Il n’était pas rare par le passé que certaines communes, surtout à la campagne – mais pas seulement, l’exemple de Huy étant souvent cité –, n’aient pour ainsi dire pas de police communale ; elles s’adressaient alors à la gendarmerie, pas seulement pour le maintien de l’ordre mais aussi pour les tâches judiciaires. Aujourd’hui, la réserve fédérale ne vient en renfort en cas de besoin (un match de football par exemple) que si les zones voisines ont épuisé le stock d’hommes disponibles. Un système complexe de solidarité a dû être mis en place, le fédéral puisant dans différentes zones parfois très éloignées. On a ainsi vu des policiers venus de loin en renfort perdus dans les rues d’une grande ville et remis sur la bonne voie… par hélicoptère ! Derrière ce qui est presque un gag, mais bien réel, c’est une énorme désorganisation : les zones qui prêtent des hommes (qui ne prestent pas chez eux durant ce temps) et doivent faire des récupérations, la gestion des évènements eux-mêmes (des policiers qui ne se connaissent pas se retrouvent ensemble en situation potentiellement critique), cela sans même aborder le coût financier de ces échanges [5].

Surcharge de travail

Depuis la réforme, le Parquet demande lui aussi beaucoup plus aux polices locales, chargées désormais de tout ce qui n’est pas absolument réservé à l’échelon fédéral (police spécialisée, criminalité complexe dépassant les arrondissements…). Depuis des années, les agents de police locaux croulent sous les demandes de vérifications, auditions, notamment en matière de roulage – les fameuses « apostilles » du Parquet –, et aux tâches classiques s’en sont ajoutées d’autres, dans la philosophie de donner à la police zonale une réelle responsabilité sur son travail. Prenons pour exemple le « traitement policier autonome  ». Celui-ci implique que le policier qui reçoit une plainte ou constate une infraction entame un dossier, fait des choix, et présente au Parquet un dossier déjà construit. Une telle pratique a différentes conséquences. La réforme voulait permettre un traitement plus souple des affaires, mais il s’avère que de plus en plus de gens se plaignent de ce que des policiers ont déconseillé voire refusé de relever une déposition soit disant « parce que ça ne sert quand même à rien » [6]. En réalité, le problème sous-jacent est le surcroît de travail, car tout un travail d’enquête et de vérifications doit être effectué pour un dossier qui risque finalement quand même d’être classé sans suite. Une machine administrative dont on voit bien le but louable, mais qui a de quoi lasser les meilleurs…

“Il est utile de se rappeler à chaque discussion sur l’augmentation des effectifs policiers que le budget requis ne sort pas du néant mais ampute d’autres moyens, qui sont sans doute tout aussi indispensables à long terme pour garantir le bien vivre d’une société.”

La première impression qu’a laissée la réforme aux policiers eux-mêmes est en tout cas de ne plus leur laisser de temps (« pour ce dont ils avaient l’habitude », ce qui n’est pas nécessairement une pratique de référence). On a réentendu récemment cette plainte à la suite de la mort du jeune Joe Van Holsbeeck.

Pour une gestion optimale, il est demandé aux policiers de remplir désormais une feuille de route qui représente leur emploi du temps. C’est un changement majeur de mentalité pour les ex-policiers et qui, partant d’un bon principe (rationaliser le temps), a des effets pervers (tendance à déclarer des actes non faits, ce qui fausse l’image du travail réel et donc les priorités [7]).

À propos du personnel, il faut ajouter qu’on vient d’un système où beaucoup de services étaient réalisés à un niveau supérieur (celui de l’arrondissement ou de l’unité de gendarmerie) alors qu’aujourd’hui, chaque zone doit disposer de l’ensemble des services nécessaires, ce qui entraîne une consommation effrénée de personnel en responsables multiples. Ainsi, si auparavant, un responsable de l’hygiène n’existait pas pour chaque police communale (on faisait appel à l’échelon supérieur), il est maintenant obligatoire partout, de même qu’un service interne de contrôle. Cela se traduit par l’expression policière devenue classique : « Beaucoup de sachems, peu d’indiens ».

En revanche, la réforme semble avoir réussi là où l’obstacle paraissait insurmontable  : celui des contradictions entre ex-gendarmes et ex-policiers communaux ou « péjistes ». Ce qui fait parfois encore la différence est la méthode de travail. Le gendarme, appelable 24 h sur 24, avait globalement un service régulier, assez hiérarchisé, appuyé sur un corps fortement structuré et possédant de grands moyens. Le policier était globalement plus autonome, avec un service moins régulier, sans pouvoir s’appuyer sur une structure aussi forte, ce qui signifie notamment qu’il gérait lui-même plus de dossiers.

Déficit démocratique

À différents niveaux est établi désormais un plan de sécurité qui dégage dix priorités, le plan fédéral influant les autres. Le plan zonal de sécurité (PZS) est fixé par le(s) bourgmestre(s), le procureur du roi, le chef de zone et le directeur coordinateur administratif [8] réunis dans le « conseil de zone ». C’est en principe une avancée, dans la mesure où beaucoup de communes œuvraient sans plan précis et sans coordination avec leurs voisines – ce qui d’ailleurs n’impliquait pas forcément du mauvais travail, loin de là. À l’inverse, aujourd’hui, une énergie considérable est dépensée en création de plans, parfois peu traduits sur le terrain : à évaluer le temps consacré à de profondes réflexions sur le sacro-saint management, on est parfois tenté de dire – non sans mauvaise foi – qu’ils feraient bien de faire d’abord leur métier : « être flic ».

Surtout, l’élaboration du plan zonal de sécurité est l’occasion de toucher du doigt le réel déficit démocratique de la réforme sous l’angle du contrôle citoyen, au moins si on considère que le conseil de police était supposé avoir cette fonction. Pour rappel, avant la réforme, les conseils communaux se penchaient sur la police à l’occasion des discussions budgétaires et des procédures disciplinaires. Même s’il est sans doute heureux que les questions de discipline soient dorénavant traitées en d’autres lieux, il faut bien constater que les élus du peuple n’ont plus que le budget à se mettre sous la dent, le contrôle exercé en la matière ne pouvant par la force des choses être que très marginal. Ils apprennent en général par la presse les projets que va développer leur zone. Ainsi, le plan zonal de sécurité n’est que présenté au conseil, qui n’a pas l’occasion d’émettre un réel avis. Or les conseillers de police, pour être souvent peu préparés à leur tâche (c’est un euphémisme), n’en sont pas moins représentants des citoyens et si on comprend que des spécialistes préparent le plan (« c’est trop sérieux, comme on dit, pour être laissé aux politiciens »), il n’est pas normal que les conseillers qui connaissent eux aussi le terrain et entendent les citoyens, ne puissent avoir aucun impact réel.

Changement de paradigme

Parler de la criminalité entraîne nécessairement de parler du sentiment que peuvent vivre les citoyens d’être en insécurité. C’est presque plus important car au niveau d’élections, le tamtam des petites nouvelles fait plus d’effet que les grandes analyses.

Comme le disait un éducateur à des jeunes, « un arrachage de sac, c’est tout un HLM qui vote fasciste  ». Le propos est caricatural, mais met bien en évidence l’importance et la réalité du sentiment.

"Aujourd’hui, une énergie considérable est dépensée en création de plans, parfois peu traduits sur le terrain."

Car toutes les personnes qui se sentent en insécurité ne le sont pas vraiment. Cette notion de vulnérabilité est en rapport avec ce qu’on ne maîtrise pas et dont on anticipe d’éventuelles conséquences négatives (d’où la peur).

Il y a ici un caractère plus politique car c’est sur ce sentiment plus que sur la réalité que les partis s’appuient souvent pour justifier les mesures qu’ils proposent [9].

Lutte contre le crime et police communautaire

Cette distinction fondamentale étant faite, quel est l’apport de la réforme à la sécurité réelle ? Est-elle ou non meilleure ?

La réponse est complexe. D’une part, le travail policier, malgré ce qui est popularisé par des émissions de télé-réalité, ne s’inscrit que très partiellement dans le crime fighting (intervention répressive, focalisée sur la recherche et la poursuite des actes délinquants, et maintien de l’ordre public).

Autrement dit, il faudrait commencer par énumérer les tâches policières locales pour comparer : les quartiers sont-ils plus agréables à vivre (mais cela ne tient pas qu’à la police !), le travail administratif est-il mieux réalisé, les inspecteurs de proximité [10] sont-ils plus visibles, la violence conjugale reçoit-elle un meilleur traitement, l’accueil au poste est-il meilleur, le citoyen se voit-il mieux entendu dans un PV ?… D’autre part, la répartition des tâches ayant changé depuis la réforme, à partir de quand comparer quoi ?

La lutte contre la grande criminalité a bénéficié sans conteste des nouveaux moyens mis à sa disposition  : les FIPA (Full integrated police action) notamment ont porté des fruits. Des actions de longue haleine peuvent être entreprises. On pense à la lutte contre la criminalité par des bandes itinérantes [11]. La police fédérale a pu coordonner les efforts des zones et les siens.

Cette grande criminalité doit-elle être comptabilisée comme fruit « local » de la réforme ? Cela concerne un autre niveau, mais le citoyen dans sa commune bénéficie d’une meilleure protection contre le vol. De même, démanteler un réseau de vol de voitures, c’est mettre fin à l’action des « petites mains » qui obéissent aux ordres ou à une loi du marché.

Les aléas du « community policing »

La Belgique s’est officiellement et résolument tournée vers la « police communautaire » dont les principes nous viennent des pays anglo-saxons et en particulier du Canada. Il s’agit d’une police qui veut partir des besoins et des souhaits de la population ainsi que des sentiments objectifs et subjectifs d’insécurité. Elle a aussi pour principes de base les valeurs de justice et d’égalité. Ceci implique une vigilance extrême face aux manifestations de discriminations et de racisme, tant en général qu’en son propre sein. Cette police doit répondre à des critères tels que la visibilité, l’accessibilité, la proximité, la disponibilité et la réponse à des spécificités ou besoins géographiquement circonscrits. L’inspecteur de proximité en est la pierre angulaire.

Mais il y a un réel danger que les fonctionnaires des corps de police instrumentalisent ce concept en vue de mieux gérer le crime fighting qui leur paraît prioritaire. Il existe aussi un danger lié à l’utilisation des informations recueillies sur le terrain : il s’agit d’une réserve considérable d’informations de type social.

"C’est sur ce sentiment d’insécurité plus que sur la réalité que les partis s’appuient souvent pour justifier les mesures qu’ils proposent."

Par ailleurs, au moment où le policier est invité à prendre plus de contacts avec la population, il en a sensiblement moins le temps et la « culture policière  » (dans la police comme chez les citoyens) reste largement celle selon laquelle le « vrai policier » est le patrouilleur ou l’enquêteur criminel. Ces aspects du métier sont valorisés, à l’inverse parfois des postes de « planqués » comme… l’inspecteur de proximité. Quel est donc alors le rôle du policier ? Au moment où l’on proclame la priorité de la police communautaire, on renforce le crime fighting.

On ne peut à la fois tenir à la police communautaire et donner peu d’importance aux inspecteurs de proximité. Il est urgent de valoriser leur rôle : ils doivent être des policiers volontaires et motivés, formés pour être de véritables agents de proximité. Ils pourraient être identifiables de manière distincte des autres forces de l’ordre, perçues comme répressives. Cela suppose aussi que les patrouilleurs sortent davantage de leurs véhicules (patrouilles à vélo, à pied).

La patrouille en véhicule reste trop souvent un véritable dogme, malgré les expériences qui en montrent l’impact très relatif. La politique communale a là une direction à donner.

À quoi être attentif comme citoyen ?

L’actualité récente a mis sur le devant de la scène les appels à réagir, notamment sous l’angle de la répression, à ce qui insécurise l’espace public. On a beaucoup parlé de la présence accrue des policiers d’une part, de toutes sortes d’autres « acteurs de sécurité » d’autre part. Les promesses qui commencent à pleuvoir entretiennent ainsi souvent l’idée de « plus ». Plus du même : plus d’argent pour plus d’hommes, plus de caméras, plus… C’est un réflexe fréquent dans notre société : il y a un problème ? Il faut plus de… ce qui ne va justement pas. Ne pourrait-on viser « mieux du même » voire « du différent » ?

Identifions quelques enjeux.

Sécurité privée

Dans différentes communes « chic », des bourgmestres ont été tentés de faire appel à la sécurité privée pour aider la police en étant ses yeux. Le ministre de l’Intérieur a dû rappeler avec force que le fait de patrouiller sur la voie publique était strictement le monopole de la police.

Derrière les anecdotes locales se cache une vraie question politique : celle de l’ordre maintenu par l’État de manière similaire pour tou-te-s ou celle d’un ordre à deux vitesses selon ce que l’on peut payer. Même si la percée de la sécurité privée paraît incontournable et si d’autres pays l’utilisent abondamment comme auxiliaire de la police, la confusion des rôles doit être évitée aux yeux du citoyen.

La question de la formation de ces « gardiens » est également importante : qui vient là et quelles sont les limites de cette formation [12] ? Enfin, il faut absolument garder en tête que si le policier est un fonctionnaire assermenté, qui travaille pour le bien de l’État, le gardien est au service de sa firme, qui a pour but de rentabiliser son secteur.

Un exemple parlant : là où le policier est invité à faire preuve d’initiative pour estimer si un stationnement illégal mérite une simple remarque ou un PV, un gardien va se précipiter pour « coller » un versement : c’est son gagne- pain.

Sanctions administratives

La loi du 13 mai 1999 a introduit dans la loi communale un nouvel article 119bis, qui permet aux communes de prévoir de sanctionner administrativement des comportements qui auparavant n’étaient pas punissables du tout, ou l’étaient uniquement pénalement. Pour l’essentiel, il s’agit d’amendes (maximum 250 euros) et de possibilités de fermeture d’établissement ou de retrait d’autorisation.

L’objectif est de donner aux autorités locales le moyen de mener une politique axée sur les besoins qui lui sont propres en matière de sécurité locale, à la fois parce qu’elles sont maîtres de décider de ce qui les dérange, et libres de disposer des fonds récoltés.

Les complications liées à la mise en œuvre de ces dispositions furent telles que rien ne bougea jusqu’à la dépénalisation, à dater d’avril 2005, d’une série d’« incivilités » (tapage nocturne, vandalisme…). Même alors, moins de 10% des communes ont pris les mesures pour poursuivre elles-mêmes les comportements visés – qui n’étaient plus passibles de sanctions pénales. Il fallait un règlement de police, un fonctionnaire spécial (dit « fonctionnaire sanctionnateur »), une concertation avec les parquets (pour délimiter les sphères d’intervention et les modalités de la répartition) et bien sûr du personnel en mesure de constater les infractions. D’autres difficultés ont dû être levées, notamment pour ce qui concerne l’attitude à l’égard des mineurs.

"Ce serait aux membres des conseils de police d’en faire usage pour interpeller, questionner, investiguer et ouvrir ainsi la voie à une forme de droit de regard actif sur le fonctionnement de ce corps."

C’est seulement maintenant que les sanctions administratives commencent à être mises en œuvre, surtout en Flandre [13].

Il s’agit ici d’être vigilant, notamment sur la manière dont seront fixées les priorités de la « répression administrative  », en conseil communal cette fois, l’autorité n’étant en l’occurrence pas la zone mais la commune, et aussi sur les compétences de ceux qui seront amenés à dresser un procès verbal, puisqu’il ne s’agira plus uniquement de policiers mais aussi d’agents communaux.

Réseaux d’information de quartier

Les RIQ commencent à faire partie du paysage belge, particulièrement dans le nord du pays. De récentes instructions du ministère de l’Intérieur tendent à revivifier l’initiative, qui date déjà de 2001.

Il ne s’agit pas d’un groupe informel mais de l’organisation d’un groupement structuré de citoyens, dans un quartier ou une rue déterminée, dans le cadre d’une concertation et avec l’accord de la police, qui fait remonter une information vers cette dernière (et non entre membres du réseau), éventuellement sous la conduite d’un coordinateur, sans patrouille ni ronde. C’est la police qui active le réseau et transmet l’objet de surveillance. Le public-cible sont les commerçants et les PME.

Il va de soi qu’un rappel de la loi du 29 juillet 1934 sur les milices privées a tout son sens, là où elle précise l’interdiction de « toute autre organisation de particuliers dont l’objet est de recourir à la force, ou de suppléer l’armée ou la police, de s’immiscer dans leur action ou de se substituer à elles » (art. 1).

Il s’agit ici, au nom de la bonne collaboration entre population et forces de l’ordre dans le cadre d’une police de proximité, de remplacer le contrôle social naturel des quartiers (les gens qui vont et viennent, ainsi que les petits métiers qui assurent une présence : balayeur, vendeurs de titres de transport dans les stations…) par ces réseaux. On peut regretter la disparition de ces métiers dans le cadre du chômage de personnes peu qualifiées, et craindre la mise en œuvre des RIQ dont les risques de dérapages sont évidents.

Effectifs : le monstre du Loch Ness ?

Si on reprend nos questions sur les quartiers agréables à vivre, la présence des inspecteurs, l’accueil… les enquêtes du Moniteur de sécurité [14] montrent une confiance grandissante dans la police. Pourtant les plaintes sur l’absence de bleu en rue ne manquent pas. Est-ce nous qui sommes devenus plus exigeants ? N’avons-nous pas absorbé finalement la ritournelle de certains partis pour qui toute question trouve sa réponse dans « plus de policiers » ? Il est utile de se rappeler à chaque discussion sur l’augmentation des effectifs policiers que le budget requis ne sort pas du néant mais ampute d’autres moyens, qui sont sans doute tout aussi indispensables à long terme pour garantir le bien vivre d’une société, qu’il s’agisse de l’école ou de la gestion de l’espace public.

Mandats moins politiques ?

Un des enjeux actuels est le renouvellement des chefs de zone, dont les premiers mandats (renouvelables une fois) touchent peu à peu à leur fin.

Un des bénéfices escomptés de la réforme était de rompre le lien parfois trop étroit entre le bourgmestre et « son » chef de corps, toute tentative de contrôle démocratique venant lamentablement s’échouer sur ce roc…

Qu’en est-il aujourd’hui ? Le chef de corps est actuellement nommé sur base de l’avis du conseil de police parmi les candidats présentés par le collège de police (le[s] bourgmestre[s]) avec dans le dossier un avis du « Dirco », du procureur du roi voire du ministre de l’Intérieur. En réalité, la nomination dépend toujours pour l’essentiel du/des bourgmestre(s), et peu de choses ont changé.

Là encore cependant, ce serait aux membres des conseils de police, qui disposent des prérogatives habituelles des élus communaux, d’en faire usage pour interpeller, questionner, investiguer et ouvrir ainsi la voie à une forme de droit de regard actif sur le fonctionnement de ce corps que nous sommes invités habituellement à contempler sur petit écran comme si la gestion de la sécurité, finalement, était une affaire de cinéma.

[1] Tract d’une « Liste du bourgmestre », début avril 2006, Bruxelles.

[2] Atteindre des renseignements a priori simples est parfois un parcours du combattant (et pour peu que ce qu’on reçoit soit lisible par un non-initié).

[3] Ndlr : ex-services de gendarmerie et de police.

[4] Enquête parlementaire relative aux problèmes posés par le maintien de l’ordre et les milices privées. Rapport par M. Gramme le 24 juin 1981. Doc. Sénat, session 79/80, n° 295/6.

[5] Des systèmes de remboursement pour la présence de policiers à certains évènements (par exemple des matchs de football) se mettent en place.

[6] Ce qui est d’ailleurs inexact, puisque les statistiques permettent notamment de mieux élaborer des plans d’intervention contre la délinquance.

[7] Par exemple, comment écrire le temps – utile – passé autour d’un café à échanger informellement ? Ou à « zoner », à « prendre la température d’un quartier » ? Cela ne s’écrit pas en actions, même si c’est ce temps « perdu » qui permet un jour aux policiers d’intervenir judicieusement.

[8] Le « Dirco » est un officier de liaison et de coordination entre la Direction générale de la police administrative et les zones d’un arrondissement, pour ce qui concerne les matières de la police administrative.

[9] Voir l’annonce récente dans la presse – par exemple Le Soir (en ligne) du 12 avril 2006 –, présentée sans la moindre analyse ou recul, que les gens se sentent insécurisés dans le métro bruxellois. De quoi répandre la peur : « puisque les gens se sentent insécurisés, il y a certainement des raisons. D’ailleurs, moi aussi… ». Le cercle est vicieux…

[10] Anciennement agents de quartier.

[11] Bandes qui commettent des vols dans des quartiers en bordure d’axes de fuite rapide, comme des autoroutes et qui se déplacent, écumant une zone déterminée avant une autre.

[12] J.F. Nandrin est entre autres chargé de cours pour la s.a. Security Management Consulting.

[13] A Ostende, sur six mois, 550 procès verbaux, à Anvers, 1.300, surtout pour des dépôts clandestins, du tapage nocturne et du petit vandalisme (Koen Van Heddeghem in Panopticon mars-avril 2006, p.32).

[14] Moniteur fédéral de sécurité : enquêtes téléphoniques effectuées sur un échantillon stratifié de 6000 belge de 15 ans ou plus, et essayant d’appréhender les problèmes vécus par les citoyens (1997, 1998, 2000, 2002). Le répondant n’est pas invité à se prononcer sur la fréquence des faits mais sur leur caractère plus ou moins problématique pour lui.